融合之路，规范之路——略议杭州市新版出租汽
2018-05-14 10:48 点击量：次
融合之路，规范之路——略议杭州市新版出租汽车条例
2018-04-26 游手说 交通运输评论
2018年4月25日，第四次修订的《杭州市客运出租汽车管理条例》发布。5月1日起，新《条例》正式施行。
这次修订，将杭州市全面深化客运出租汽车行业改革的既有成果以地方性法规的形式加以固定，同时也为今后一个时期推进出租汽车行业持续健康发展提供了法律保障。在作为新业态的网络预约出租汽车野蛮生长而传统的出租汽车行业饱受冲击的当下，杭州新版出租车条例的出台正当其时。
巡游车网约车，都是出租车
网络预约出租汽车——就按《条例》的简称，叫“网约出租车”——兴起之时，就有几只“法律专家”断言“网约车不是出租车”，在多个媒体上嗡嗡乱叫。直到国务院发出《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号），明确网络预约是出租汽车的服务方式，这嗡嗡嗡的声音才低了下去。
不要以为他们是玩白马非马诡辩游戏的现代公孙龙，他们否认网约出租车属于出租汽车的真正意图，是想让网约出租车摆脱出租汽车的管理体系，恣意扰乱出租汽车市场秩序、侵蚀出租汽车市场而不受市场规则的约束。资本当然是欢喜的，而消费者和公平竞争权人就悲苦了。
杭州新版出租车条例第二条明确，客运出租汽车包括巡游出租车和网约出租车都属该条例调整范围。这是国内第一部将网约出租车纳入立法规范对象的设区的市的地方性法规。
地方性法规体现杭州人民的意志。至少在大杭州，出租汽车管理部门可以理直气壮拿着出租汽车法规对网约出租车实施管理，而不受嗡嗡声干扰。
对巡游出租车和网约出租车两个业态进行统筹管理，有利于更好地发挥政府作用，实现公平竞争，从而促进两种业态有序地融合发展。
从业资格合二为一
交通运输部针对出租汽车两种业态分别制定了《巡游出租汽车经营服务管理规定》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（七部委规章）。在驾驶员从业资格方面，交通运输部在《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》对巡游出租车驾驶员和网约出租车驾驶员的考试、注册、继续教育、证件管理做了统一规定。
但是，巡游出租车驾驶员的从业资格与网约出租车驾驶员的从业资格仍然是两种从业资格。《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》规定，对巡游出租汽车驾驶员核发的是《巡游出租汽车驾驶员证》，对网络预约出租汽车驾驶员核发《网络预约出租汽车驾驶员证》。虽然统称都是从业资格证，但却是两种不同的证件。例如，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》就明文规定：提供服务的驾驶员未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，可以处罚网约车平台公司；未携带《网络预约出租汽车驾驶员证》，可以处罚网约车驾驶员。
杭州新版出租车条例则不再区别巡游出租车驾驶员的从业资格与网约出租车驾驶员的从业资格。这意味着在杭州，依法取得客运出租汽车驾驶员从业资格证，就可以办理巡游出租车或网约出租车注册，就可以在两个业态中选择从业。劳动力要素在两个细分市场的流动，是对驾驶员权益的尊重和保护，客观上也有利于两种业态的融合。
杭州新版出租车条例还把申请从业资格证人员的年龄限制放宽到六十五周岁。虽然当前看起来涌入出租汽车市场的劳动力充足，但老龄化社会日近，立法要有前瞻性。
给野马套上缰绳
网约出租车的快速扩张，固然有传统出租汽车市场疲敝、移动网络技术发展等种种原因，但网约车平台的金主们大把烧钱无疑是决定因素。这种疯狂，对出租汽车市场损害极大。就在人们以为那个野蛮阶段以及过去，前不久上海等地“美滴大战”网约车平台的歇斯底里再度发作。必须给野马套上缰索了。
对网约出租车，杭州新版出租车条例亮出了一些“杀器”。
1、经营服务管理
对网约出租车与巡游出租车，《条例》规定了同样的“一般规定”。例如建立车辆维护制度，对车辆进行维护并保存维护记录；按照规定维护车载设施设备，等等。违反规定的，一样给予行政处罚。监督检查方面，在监管部门受理处理投诉举报、开展行业诚信体系建设等方面，网约出租车也与巡游出租车“一视同仁”。
2、运价管理
网约出租车虽然实行市场调节价，但为了维护公共利益，政府也可以依法采取价格干预措施。同时，网约出租车经营者还应当提前十五日公布运价规则并报告。违反规定的，《条例》设定了罚则。《条例》还有针对性地强调网约出租车经营者“不得为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格扰乱市场正常秩序”。这种违法行为，应由价格主管部门依据《价格法》实施处罚。《条例》也点到了价格主管部门“依法查处价格违法行为”的职责。这个部门的特点是喜欢拿手电筒照别人从来不照自己，指手画脚多了就常常忘掉自己的价格监管职责。
3、服务质量测评
对网约出租车经营者进行服务质量测评。对巡游出租车经营者实施服务质量信誉考核，这个结果关系到车辆经营权。而网约出租车经营者没有这个内容，似乎只要比资本而不是服务。那就进行服务质量测评，结果及时向社会公布。
4、没收违法所得
为了不让违法者从违法行为中获益，没收违法所得是必须的。但这又是困难的。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》无此种处罚。对无证的“黑车”，要查实其违法所得，实在不是件容易的事，黑车司机自己说不定都想不起来。但是“黑网约出租车”就不同了，平台一笔一笔清清爽爽都给记着呢，账目清楚。以前平台还会给秀一秀。这些藏在平台的违法所得“大数据”，就看行政机关如何获取、网约平台是否配合了。
5、吊销经营许可
网约出租车经营者违法情节特重，网约车经营许可证可能不保。对网约出租车经营者提供服务的车辆无证或者驾驶员无证，实际提供服务的车辆和驾驶员与线上预约的车辆和驾驶员不一致，超出经营区域经营，未按照规定公布运价规则或者未报告有关部门的，如果情节特别严重的，道路运输管理机构可以吊销其经营许可证。
交通运输部规章依据国务院决定设定的许可，有权规定许可的具体条件，但却无权设定吊销许可的行政处罚。地方性法规的作用就显现出来了。另外，《条例》还规定，已经依法取得许可的经营者、车辆、驾驶员不再具备许可条件的，应当依法撤销其许可。所以，网约车平台要注意，拿到经营许可证不意味着进了保险箱。从事违法活动，仍然有可能由“白”转“黑”，让它原形毕露，把它打回“本色”。
尚需细化配套
都说电影是“遗憾的艺术”。其实，立法也常常是这样。从某种角度看，杭州新版出租车条例或许还没有达到尽善尽美。
《条例》对巡游出租车和网约出租车的管理某些方面失衡。巡游出租车经营许可设置的条件，似乎比网约出租车严。巡游出租车经营者不仅要有“合法持有规定数量的车辆经营权”，有“与车辆经营权数量相匹配的车辆和驾驶员”，还要有“与经营规模相适应的管理人员、经营场所和停车场地”。而网约出租车经营者没有规模的门槛，也没有管理人员、停车场之类的要求。这或许不够公平。
《条例》有的“创新”可能失算。据说，网约出租车经营者的条件之首的“在本市或者外地登记的企业法人、持有本市营业执照的外地企业法人分支机构”是一大“创新“。然而这可能是一大败笔。从文本看，有资格申请网约出租车经营的有三种：“在本市登记的企业法人”、“在外地登记的企业法人”、“持有本市营业执照的外地企业法人分支机构”。这就很难让人理解。我们通常所称的“企业法人”，除了在“本市”登记，就是在“外地”登记的，加“在本市或者外地登记的”定语不知有何深意。立法者的意思，大概是“在外地登记的企业法人”可不在本市设分支机构、不办营业执照就申请许可。这也是某几个平台和他们的喉舌所主张的。但这又与“本市行政区域内具有相应服务机构及服务能力”的条件有矛盾。这里的“服务机构”系指网约出租车经营服务机构。这样的机构，就应当是企业法人或者企业法人分支机构。同时按照《无证无照经营查处办法》，从事无须注册登记的经营活动，只能依照法律、行政法规、国务院决定的规定。大杭州10区1市2县。在这么大个区域内从事网约出租车经营，竟然可以不设分支机构、不办营业执照就取得许可，这极有可能不利于乘客权益的维护、驾驶员队伍的管理和政府部门的监督。《条例》还要求建立投诉制度。这投诉也应包括登门投诉。《条例》还要求重点在客运出租汽车经营场所实施监督检查。这些，都可能因为网约出租车经营者住所远在千里之外而落空。
但愿以上只是杞人之忧。通过合理的解释、配套的制度，《条例》的规定会更为完善。
《条例》中还有大量的“按规定”“按照有关规定”，而这些究竟是什么规定，恐怕一时还无从查找。因此，对这些“规定”也有必要进行细化，根据《条例》及其他法律法规规章，出台一些列配套制度，以便形成完整的制度体系，保障《条例》的全面落实。
最期盼的，是以新版出租车条例的发布施行为起点，杭州的出租汽车行业就此走上融合之路，规范之路，健康发展之路。
