出租汽车改革周年：见说蚕丛路，崎岖不易行？
产业观察 2017-07-26
来源：上观新闻 作者：李蕾
国内出租汽车行业的总体改革目标，是要保持行业现有的优势，同时去除行业的痛点，采用的是分类分层的监管机制，实现新老业态的协调发展。
出租汽车行业改革被公认为是一项世界性难题和世纪性难题。近年来，部分城市“打的难”长期得不到缓解，服务品质单一被市民广泛诟病，出租汽车服务水平也与社会期望不断拉大。
2016年7月26日，国务院办公厅发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展指导意见》（国办发〔2016〕58号）。2016年7月28日，交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（2016年第60号令），在国家层面明确了顶层设计，为各地行业改革提供了框架性指导，也提出了改革目标和任务要求。
政策出台一年来，出租汽车行业有哪些变化？哪些成为人们热议的新焦点？对这些问题，我们又该如何面对和解决？为此，解放日报·上观新闻记者采访了交通专家徐康明，请他来谈一谈对当前出租汽车行业改革的看法。
记者：当前，出租汽车行业面临的最大“痛点”是什么？
徐康明：总体来说，出租汽车行业普遍面临着一些瓶颈问题，比如：行业定价机制僵化，出租汽车运价十分不合理；出租汽车数量管控缺乏动态调整机制，造成需求与供给长期背离；配套市政设施如停放点，休息点等设施匮乏，从业人员劳动强度大收入低导致流失严重。传统的出租汽车行业管理机制保障了行业的平稳有序发展，但由于没有与时俱进的优化调整，过分僵化的管制方式和几乎固化的行业利益格局也在一定程度上制约了行业未来进一步的发展空间。
网约车业态的兴起，让出租汽车行业格局发生了巨大变化。一方面，此类服务提供了更多样化的服务，特别是在巨额资本的助力下迅速也被市民广泛接受；另一方面，一些平台企业大量使用未取得相关资质的车辆和驾驶员提供运营服务，以及高额双向补贴等不正当竞争手段，运营服务和安全难以保障，形成行业垄断地位后频频采用侵害司乘利益等问题凸显，亟待规范。出租汽车行业面临内忧外患，新老业态矛盾突出，迫切需要改革。
记者：面对这种环境，当前深化出租汽车行业改革的重中之重是什么？
徐康明：当前，深化出租汽车改革的重中之重是行业监管机制的改革，当前行业存在两种业态分别是传统巡游出租汽车（简称巡游车）和网络预约出租汽车（简称网约车），如何对这两个业态调和平衡，均进行数量、价格和质量管控予以健康可持续的发展空间和合理有效的安全服务监管，是深化出租汽车改革的重点和难点。
从世界范围来看，无论地域分布、城市规模及政治体制，当今世界上绝大多数城市对巡游出租汽车服务模式长期实行三方面管控，即数量管控（经营指标或经营权分配管制机制）、价格管控（费率定价的经济管制机制）和质量管控（涉及安全及服务标准的车辆与人员管制机制）。
对于网约车，虽然其招租方式不同于巡游车，且搭上了互联网的快车，但世界各地也无一例外的结合本国行业发展实际，对网约车建立了相应的监管机制，而不是去屈就于平台的估值诉求，完全放弃监管。同时，国外一些学者认为，网约车平台企业的快速发展壮大这并不是生产经营组织的成果，而是套利监管机制漏洞及资本快速催生的结果。
因此，国内出租汽车行业的总体改革目标，是要保持行业现有的优势，同时去除行业的痛点，采用的是分类分层的监管机制，实现新老业态的协调发展。
记者：为何对网约车不能一禁了之，而是和巡游出租车实施“分类监管”？
徐康明：应该看到，我国的即有巡游车体量世界最大，服务价格也处于较低位的水平，在此基础上制定国内网约车的政策，是在平衡各方利益的基础上，在世界范围内由国家层面首次在全国范围出台的分类分层监管机制，是一项大胆创新。
究其原因，国内出租汽车行业巡游车的价格已低到极致，数量管控确保每辆车的高周转率，从而确保单价低的前提下，从业人员仍然能够赚取养家糊口的收入，保持稳定供给和服务。而网约车的周转率普遍低于巡游出租汽车，如果网约车与巡游出租汽车采用同质化竞争，行业发展会形成“多输”局面。如果网约车大量投入，巡游出租汽车会面临揽活难，会导致周转率下降，严重影响从业人员的收入，如果继续执行政府定价的低价位会引起从业人员的不满，或者政府只能调高运价确保从业人员的收入，进而损害乘客的利益。
因此，分类分层监管是符合我国国情的，也是服务行业实际的，利于取得改革的“最大公约数”。
记者：有人说，网约车新规出台后，网约车就基本“死”了，应该放开对网约车的门槛和管理？
徐康明：对于出租汽车行业监管机制的改革诉求，目前存在一些误区，一种观点是希望降低网约车的准入门槛，同时对网约车不执行数量和价格管制。然而，这种诉求始终回避另一个重要因素：对巡游车是否也应该同时放开数量和价格管控，还是对巡游车继续实行数量和价格管控。如果两种业态同质化竞争，却采用截然不同的数量和价格管控方法，首先这无法确保市场的公平竞争，犹如在拳击擂台，一方可以拳打脚踢，而给另一方戴上脚链和手链。
另外一种方法就是对巡游车也完全放开数量和价格管控，采用与网约车相同的监管机制。但是，纵观国内外巡游车发展历史及监管机制的改革教训，传统巡游车不能放开数量和价格管控，主要有四方面原因：
第一，从乘客角度上考虑，实行出租汽车价格管控有助于保护消费者的权利，乘客选用巡游车的即时出行需求，使得个体消费者失去议价能力或处于议价弱势状态。从保护消费者利益出发，巡游车定价通常采用政府定价或指导价，以避免即时出租汽车出行需求被动态加价的困境。
第二，受出租汽车巡游车招租流程及设备技术限制，每次招揽出租汽车就地议价从效率和可操作性上考虑不可行，因此需要事先明确定价机制缩短招租时耗以确保高效地完成招租过程，针对大型交通枢纽等场所的高强度招租需求以及繁忙城市街道上的扬召需求，尤其重要。
第三，出租汽车服务是一种随机消费。传统的巡游招租方式不仅缺乏对服务质量的有效评定机制，也缺乏在招租进程中甄别服务品质的机制，因此出租汽车很难像其他商品或服务，可以通过市场力量来做到优胜劣汰。即使网约车采用的类网商的服务评价，也很难保证数据的真实性。
第四，出租汽车服务其出行需求与服务供给具有时空限制的特性，因此存在局部垄断，难以完全实现市场化调节。举例来说，城市西部地区即使有大量空驶且服务良好的出租汽车，而需求却在东部地区，出租汽车服务受时空限制的特性导致需求与供给匹配失效，对于即时需求西部出租汽车无法调配至东部来满足需求，购置商品或选择其他服务，消费者可乘坐出租汽车或其它交通工具从东部去西部消费，以得到本地区无法提供的商品或服务，或获取更便宜或质量更高的商品或服务。
可见，在现阶段，分类分层的对巡游车和网约车实施恰当的监管是十分必要的，也是各地改革的方向和推进的重点。虽然深化出租汽车改革困难重重，但出租汽车数量、价格、和质量改革涉及各类利益群体，因此深化出租汽车改革一定要让出租汽车乘客权益有保障、尊严受尊重、安全有保障、投诉有渠道；要让出租汽车司机付出有回报、职业受尊重、话语有渠道、危难有救助；要让出租汽车行业公平有保障、法规受尊重、监管有章法、规模有控制，只有达到这些目标，深化出租汽车改革才能取得成功。
